清广东南海人，字少怀。光绪进士。历任山东、云南学政。甲午战争时曾严劾李鸿章误国，战后迁侍讲学士，继擢刑部侍郎。光绪二十八年(1902)改户部侍郎。三十一年充出国考察宪政大臣，擢礼部侍郎。辑有《列国政要》等。归国后奏请并筹划预备立宪。后由厘定官制大臣升任法部尚书、军机大臣。