西汉东海承(今山东枣庄南)人，字稚圭。少好学。因家贫，佣作以供资用。后以射策甲科除为太常掌故。调补平原文学。元帝初，大司马车骑将军史高荐为郎中，迁博士、给事中。上书言时政称旨，迁光禄大夫、太子少傅。朝廷每议政事，辄附会经义以对。由是为光禄勋、御史大夫。建昭三年(前36)为丞相，封乐安侯。因畏中书令石显用事，持禄保位，不敢失其意。及成帝即位，石显失势，乃追条其罪恶，并及党与。遂为司隶校尉王尊所劾。自此内心不安，每有灾异，辄乞辞官。后因多收封国田租，以“专地盗土”，免为庶人。