西汉东海郯(今山东郯城西北)人，字曼倩。少从父习法律。初为狱吏，郡决曹，补廷尉史。以材能举侍御史，迁御史中丞。宣帝即位，以曾谏昌邑王，超迁光禄大夫、平尚书事。后任廷尉，决狱审慎，罪有疑者皆从轻处理，时人比之张释之。甘露三年(前51)为丞相，封西平侯。元帝时，关东连年灾害，民多流亡，遂上书自劾归侯印、辞相位，罢官就第。后卒于家。