西汉梁国下邑(今安徽砀山)人，字子思。祖父时家徙平陵(今陕西咸阳西北)。少为大行治礼丞。后以明经为博士，公卿荐为给事中。上言请复太上皇寝庙园，成帝纳之。复使巡视幽州流民，迁丞相司直。历任朔方刺史、大鸿胪、光禄勋等职。以议封外戚淳于长事忤旨，左迁巨鹿太守。哀帝即位，复为光禄勋、御史大夫。建平二年(前5)迁丞相，赐爵关内侯。