西汉琅邪东武(今山东诸城)人，字仲公。元帝末以治《诗》为博士。成帝时，丞相翟方进荐为光禄大夫、丞相司直，先后任少府、光禄勋、侍中、太子太傅等职，甚见尊重。哀帝即位，为左将军，领尚书事，代王莽为大司马，封高乐侯。徙为大司空。时豪富吏民貲数巨万，而贫弱愈困，乃建言限民名田及奴婢。以反对立哀帝祖母傅太后尊号忤旨，为外戚丁、傅诬陷，免官，贬爵为关内侯，废归乡里。平帝即位，王莽秉政，征诣公车，封义阳侯。