传说舜时分天下为十二州，每州置长官牧一人，总管州事。《书经·舜典》：“咨十有（又）二牧。”

尧舜时部落联盟中参加联盟的各部落集团首领。他们都是部落联盟议事会的成员，又各代表部落联盟督察所属部落。